De financiering van gewesten en gemeenschappen

In december 2011 werd een politiek akkoord bereikt over de zesde staatshervorming in België. Heel wat bevoegdheden worden overgedragen van het federale niveau naar de gewesten en gemeenschappen. Die entiteiten krijgen daar de financiële middelen voor via een belangrijke aanpassing van de bijzondere wet van 16 januari 1989 over de financiering van de gemeenschappen en de gewesten of de bijzondere financieringswet. De financiering van de Duitstalige Gemeenschap wordt geregeld met een gewone wet. De wetten die het akkoord over de zesde staatshervorming uitvoeren, zijn in een bijzondere uitgave van het Belgisch Staatsblad opgenomen op 31 januari 2014 en treden in principe in werking vanaf 1 juli 2014. 2014 was dus een belangrijk jaar waarbij de uitvoering van de zesde staatshervorming moest worden geregeld.

De krachtlijnen van de hervorming van de financiering van de deelgebieden zijn:

• een forse uitbreiding van de fiscale autonomie van de gewesten op de personenbelasting (PB)
• de overdracht van financiële middelen omwille van de nieuwe bevoegdheden
• diverse aanpassingen aan het financieringsmechanisme die de leefbaarheid op lange termijn van de federale overheid moeten waarborgen en die de deelgebieden meer voor het door hen gevoerde beleid moeten responsabiliseren.

Die responsabilisering wordt voor de gewesten geconcretiseerd door:

• de invoering van de gewestelijke PB
• de toename van de verdeling van de middelen volgens een fiscale sleutel
• de wijziging van het solidariteitsmechanisme
• de klimaatresponsabilisering

Daarnaast worden niet enkel de gewesten maar ook de gemeenschappen geresponsabiliseerd voor de pensioenlast van hun ambtenaren. Hun bijdrage voor de pensioenen bereikt tegen 2028 het niveau van 8,86% van de weddenmassa van hun ambtenaren.

De gewestelijke PB vervangt vanaf 2015 de dotaties die de gewesten tot en met 2014 kregen van de federale overheid (zie hieronder: ‘PB wordt een federale en regionale PB’). De belastingplichtige zal op zijn aanslagbiljet van het aanslagjaar 2015 voor het eerst de opsplitsing merken tussen een federale PB en een gewestelijke PB.

Naast de bevoegdheden over fiscaliteit krijgen de gewesten vooral nieuwe bevoegdheden over het arbeidsmarktbeleid.

De gemeenschappen – in het Brusselse Hoofdstedelijk Gewest de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie – krijgen er op het domein van de sociale zekerheid een pak bevoegdheden, zoals:

• gezinsbijslagen
• ouderenzorg
• aangelegenheden over gezondheidszorgen en hulp aan personen
• investeringskosten van de ziekenhuisinfrastructuur en de medisch-technische diensten

Ze krijgen ook de bevoegdheid over de justitiehuizen en de interuniversitaire attractiepolen.

De uitoefening van deze nieuwe bevoegdheden wordt mogelijk gemaakt door nieuwe financiële middelen die verdeeld worden tussen de gewesten volgens de fiscale sleutel en tussen de gemeenschappen volgens objectieve demografische sleutels zoals het aandeel in het aantal jongeren tot en met 18 jaar, het aantal ouderen van meer dan 80 jaar en het totaal aantal inwoners.

De overige wijzigingen aan het financieringsmechanisme van de deelgebieden beogen een meer duurzame financiering van de federale overheid. Zo wordt de exponentiële toename van de herfinancieringsoperatie van de gemeenschappen (de zogenaamde lambermontturbo) stopgezet. Aan de deelgebieden wordt ook een deel van de inspanning voor de sanering van de overheidsfinanciën gevraagd. Die budgettaire bijdrage loopt op van 0,25 miljard euro in 2014 tot 2,50 miljard euro vanaf 2016. En ten slotte zullen de deelgebieden bijdragen in de kosten van de vergrijzing. De economische groei zal slechts gedeeltelijk in de jaarlijkse aanpassing van de dotaties worden doorgerekend. Dit moet toelaten dat de deelgebieden tegen 2030 een bijkomende inspanning leveren van 0,23% van het bruto binnenlands product.

De ganse hervorming van het financieringsmechanisme van de deelgebieden mag niet leiden tot een verarming van de deelgebieden. Daarom wordt een overgangsmechanisme voorzien dat ervoor moet zorgen dat elk deelgebied vanaf de start van het nieuwe financieringsstelsel in 2015 over dezelfde financiële middelen beschikt als deze die hij zou krijgen bij de vorige bijzondere financieringswet. Dat overgangsbedrag wordt daarna over een periode van 20 jaar tot nul herleid.

PB wordt een federale en regionale PB

De bijzondere wet zoals gewijzigd bij de bijzondere wet van 6 januari 2014 tot hervorming van de gemeenschappen en de gewesten tot uitbreiding van de fiscale autonomie van de gewesten en tot financiering van de nieuwe bevoegdheden (Belgisch Staatsblad van 31.01.2014), heeft de fiscale autonomie van de gewesten aanzienlijk uitgebreid.

Die uitbreiding werd gerealiseerd door de invoering van de gewestelijke aanvullende belasting op de PB¹, en is geregeld volgens het ‘uitgebreide opcentiemenmodel’.

Vroeger konden de gewesten reeds opcentiemen heffen, kortingen toestaan en belastingvermeerderingen of -verminderingen invoeren, maar die autonomie was evenwel beperkt tot maximaal 6,75%  van de in elk gewest gelokaliseerde opbrengst van de personenbelasting.

Voortaan kunnen die gewesten onbegrensd opcentiemen heffen op een deel van de PB, kortingen toestaan, belastingverminderingen en -vermeerderingen invoeren en terugbetaalbare belastingkredieten toestaan. Ze kunnen geen voordelen verlenen onder de vorm van aftrekken van de belastbare grondslag.

De gewesten krijgen ook de exclusieve bevoegdheid om fiscale voordelen toe te kennen voor de uitgaven die naar hen worden overgeheveld omwille van de band met hun materiële bevoegdheden. Het gaat meer bepaald om:

• uitgaven voor het verwerven of het behouden van de eigen woning
• uitgaven ter beveiliging van woningen tegen inbraak of brand
• uitgaven voor onderhoud en restauratie van beschermde monumenten en landschappen
• uitgaven betaald voor prestaties in het kader van plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen en voor prestaties betaald met dienstencheques andere dan sociale dienstencheques
• energiebesparende uitgaven in een woning met uitzondering van de interesten voor groene leningen
• uitgaven voor de vernieuwing van woningen gelegen in een zone voor positief grootstedelijk beleid
• uitgaven gedaan voor de vernieuwing van tegen een redelijke huurprijs in huur gegeven woningen

De op 30 juni 2014 bestaande bepalingen over belastingverminderingen en -kredieten, voortaan toegestaan als gewestelijke belastingverminderingen of -kredieten, blijven verder van toepassing tot wanneer de gewesten hun eigen regels ter zake hebben aangenomen.

In de uitoefening van hun bevoegdheden op het vlak van de PB moeten de gewesten het principe van de progressiviteit respecteren. Dat houdt in dat naarmate de basisbelasting stijgt, de verhouding tussen het bedrag van de opcentiemen en belastingvermeerderingen tot de basisbelasting niet mag afnemen en de verhouding tussen het bedrag van de kortingen, belastingverminderingen en belastingkredieten en de basisbelasting niet mag toenemen.

Om te voorkomen dat een gewest een eigen criterium hanteert voor de uitoefening van zijn bevoegdheden op het vlak van de PB, bepaalt de bijzondere financieringswet dat het gewest dat bevoegd is voor de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden op het vlak van de PB datgene is waar de belastingplichtige zijn fiscale woonplaats heeft op 1 januari van het aanslagjaar.

Enkel de federale overheid is bevoegd voor:

• het bepalen van de belastbare grondslag
• de belasting op interesten, dividenden, royalty’s, loten van effecten van leningen en meerwaarden op roerende waarden en titels
• de bepalingen over de bedrijfsvoorheffing en de roerende voorheffing
• de dienst van de PB

Wat de belastbare basis betreft, wordt de bevoegdheid van de federale wetgever beperkt in die zin dat hij geen fiscale voordelen meer mag toekennen onder de vorm van een aftrek van het totale netto-inkomen, met uitzondering van de aftrek van onderhoudsgelden. Hij behoudt daarentegen de exclusieve bevoegdheid om het totale netto-inkomen te bepalen alsook de aftrekken die in dit kader worden toegepast, zoals bijvoorbeeld de beroepskosten en de investeringsaftrek.

De bijzondere financieringswet bepaalt tevens dat, onder voorbehoud van de regionale bevoegdheid over de zeven voormelde fiscale uitgaven, de federale wetgever zonder enige beperking belastingverminderingen kan invoeren.

Opdat de continuïteit van de fiscale wetgeving zou gegarandeerd blijven, werd het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 (hierna WIB 92) in overeenstemming gebracht met de nieuwe bijzondere financieringswet door de wet van 8 mei 2014 (Belgische Staatsblad 28.05.2014, tweede editie) tot wijziging van het Wetboek van de inkomstenbelastingen 1992 ingevolge de invoering van de gewestelijke aanvullende belasting op de PB², tot wijziging van de regels op het stuk van de belasting van niet-inwoners en tot wijziging van de wet van 6 januari 2014 met betrekking tot de zesde staatshervorming inzake de aangelegenheden bedoeld in artikel 78 van de Grondwet (hierna de wet van 8 mei 2014 genoemd).

Voortaan omvat de PB twee grote blokken: de ‘federale PB’ en de ‘gewestelijke PB’ en wordt ze berekend in vier grote stappen:

• het bepalen van het belastbaar inkomen
• de berekening van de belasting Staat en de gereduceerde belasting Staat
• de berekening van de federale PB en de gewestelijke PB: de som van de twee is gelijk aan de totale belasting
• het bepalen van de eindbelasting

De hervormingen traden in werking op 1 juli 2014, waarbij de fiscale bevoegdheden van de gewesten met betrekking tot de PB van toepassing zijn vanaf aanslagjaar 2015, inkomstenjaar 2014.

De herziening van de bijzondere financieringswet heeft eveneens gevolgen voor de belasting van niet-inwoners. Dat blijft een exclusief federale bevoegdheid maar de gewestelijke belastingregels worden ook toegepast voor niet-inwoners die zich kunnen beroepen op het principe van vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal in het kader van de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte of een non-discriminatieclausule uit de verdragen tot vermijding van dubbele belasting. De lokalisatie van de niet-inwoner, afhankelijk van de plaats waar zijn beroepsinkomsten worden behaald of verkregen, zal bepalen welke gewestelijke fiscale regels in aanmerking moeten worden genomen. De wet van 8 mei 2014 heeft het WIB 92 gewijzigd om, per inkomstencategorie, te verduidelijken welke aanknopingspunten moeten worden gebruikt om te bepalen in welk gewest een beroepsinkomen wordt behaald of verkregen.

1 als bedoeld in titel III/1 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten.

2 als bedoeld in titel III/1 van de bijzondere wet van 16 januari 1989 betreffende de financiering van de gemeenschappen en de gewesten.